Nýtt regluverk um frelsi fjölmiðla

Grein eftir Heiðdísi Lilju Magnúsdóttur, yfirlögfræðing Fjölmiðlanefndar, um væntanlegar breytingar á Evrópuregluverki um fjölmiðla, birt í Blaðamanninum 1/2022. 

Fram undan eru ýmsar breytingar á Evrópuregluverki um fjölmiðla sem miða að því að vernda blaðamenn og styðja við frelsi fjölmiðla og fjölbreytni á fjölmiðlamarkaði. En hvað er það í umhverfi fjölmiðla sem kallar á þessar breytingar og út á hvað ganga þær?

Hallað hefur á frelsi og sjálfstæði fjölmiðla í Evrópu á síðustu árum, sér í lagi í Austur-Evrópu, eins og nýlegar skýrslur Evrópuráðsins og tölfræði samtakanna Blaðamanna án landamæra bera með sér. Í ríkjum eins og Ungverjalandi og Póllandi hafa stjórnvöld gripið til umdeildra aðgerða gegn einkareknum fjölmiðlum og almannaþjónustufjölmiðlum. Blaðamenn láta lífið vegna starfa sinna á hverju ári um allan heim og netárásir á blaðamenn eru tíðar. Þegar þetta er ritað hafa 13 blaðamenn látist á þessu ári, þar af 12 í Úkraínu, og alls 264 tilkynningar, vegna mála sem talin eru skerða fjölmiðlafrelsi, hafa verið skráðar á vefinn Vettvang til verndar blaðamönnum, sem Evrópuráðið heldur úti.

En fleira ógnar frelsi fjölmiðla og öryggi blaðamanna um þessar mundir. Heimsfaraldur kórónuveiru hafði neikvæð áhrif á rekstrarumhverfi fjölmiðla um allan heim. Störfum í blaða- og fréttamennsku fækkaði og starfsöryggi fjölmiðla‑ fólks minnkaði að sama skapi. Auglýsingafé hélt áfram að renna til alþjóðlegra miðla, aðallega Google og Facebook, og algóritmar samfélagsmiðlanna ýttu undir upplýsingaóreiðu og hatursorðræðu á netmiðlum sem eykur pólitíska skautun í opnum, lýðræðislegum samfélögum. Þá hafa tilhæfulausar málsóknir gegn fjölmiðlafólki valdið áhyggjum margra sem fylgjast með stöðu og þróun á sviði fjölmiðla í Evrópu.

Hér á landi er skemmst að minnast erlendrar netárásar á vef Fréttablaðsins 11. ágúst sl. eftir að mynd af rússneska fánanum, notuðum sem dyramottu, hafði birst í blaðinu, flóðljósa sem beint var að myndavélum fjölmiðla á Keflavíkurflugvelli 3. nóvember sl. að því er virðist til að hindra störf þeirra, erlendrar netárásar á vef Morgunblaðsins 19. nóvember sl. og myndbanda Samherja, sem birtust á YouTube sumarið 2020 og fram á árið 2021, með ásökunum á hendur fréttamönnum Kveiks vegna meintra fréttafalsana af málefnum Samherja.

Reglugerð um fjölmiðlafrelsi

Það dró til tíðinda 16. september síðastliðinn þegar framkvæmdastjórn Evrópusambandsins lagði fram drög að reglugerð um frelsi fjölmiðla, European Media Freedom Act. Markmiðið með henni er að verja sjálfstæði og ritstjórnarlegt frelsi fjölmiðla í Evrópu, koma í veg fyrir samþjöppun eignarhalds og stuðla að fjölbreytni á fjölmiðlamarkaði. Samhliða reglugerðinni voru gefin út leiðbeinandi tilmæli um ritstjórnarlegt sjálfstæði og gagnsæi eignarhalds fjölmiðla.

European Media Freedom Act, sem kölluð hefur verið EMFA til styttingar, er ekki hefðbundin reglugerð ef svo má segja, heldur samansafn ólíkra ákvæða sem kveða á um réttindi af ýmsu tagi. Gildissvið EMFA er víðara en gildissvið hljóð- og myndmiðlunartilskipunar ESB frá 2010, þar sem EMFA gildir um allar tegundir fjölmiðla, ekki bara ljósvakamiðla. Reglugerðin byggir á þeim sjónarmiðum að fjölmiðlar séu ekki eins og hver önnur fyrirtæki, heldur starfsemi sem varði almannahag eða „public good“ á ensku.

Eftirlit með EMFA verður í höndum fjölmiðlanefnda í hverju ríki og komið verður á fót nýjum samráðshópi fjölmiðlanefnda, The European Board for Media Services (EBMS) í þeim tilgangi. Um leið verður lagður niður samráðshópurinn ERGA sem fulltrúi Fjölmiðlanefndar hefur átt sæti í fyrir hönd Íslands.

Vonir standa til þess að European Media Freedom Act taki gildi í Evrópusambandsríkjum að ári liðnu. Um er að ræða drög sem eiga eftir að fara í gegnum formlegt ferli innan Evrópusambandsins og því má gera ráð fyrir að þau eigi eftir að taka einhverjum breytingum.

Helstu reglur og nýmæli

En hvaða reglur er að finna í European Media Freedom Act?

Í fyrsta lagi reglur um að stjórnvöld skuli virða ritstjórnarlegt sjálfstæði fjölmiðla og að þeim sé óheimilt að hafa afskipti af ritstjórnarstefnu og ritstjórnarákvörðunum fjölmiðla. Þar er líka kveðið á um vernd heimildarmanna fjölmiðla og lagt bann við því að beita fjölmiðlafólk þvingun‑ ar- og rannsóknarúrræðum í því skyni að knýja það til að veita upplýsingar um heimildarmenn sína. Óheimilt verður að nota njósnabúnað af nokkru tagi til að hafa ólögmætt eftirlit með blaðamönnum eða fjölskyldum þeirra.

Í annan stað er kveðið á um sjálfstæði almannaþjónustufjölmiðla en það eru miðlar eins og RÚV, DR, NRK, SVT og YLE á Norðurlöndunum. Fram kemur að tryggja verði fjárveitingu til slíkra miðla án þess að vegið sé að ritstjórnarlegu sjálfstæði þeirra.

Í þriðja lagi eru fyrirmæli um gagnsæi eignarhalds og hagsmunaskráningu á fréttamiðlum. Gagnsæi eignarhalds er mikilvægt til að koma í veg fyrir samþjöppun eignarhalds á fjölmiðlamarkaði og stuðlar þannig að fjölbreytni og fjölræði.

Í fjórða lagi er kveðið á um gagnsæi og hlutlægni við framkvæmd fjölmiðlamælinga og sömuleiðis gagnsæi og sanngirni í auglýsingakaupum hins opinbera en skortur á hvoru tveggja er til þess fallinn að hafa neikvæð áhrif á markaðinn.

Í fimmta lagi er lagt til að notendum verði gert kleift að breyta uppsetningu skjáviðmóts í stafrænu sjónvarpi að vild, þ.e.a.s. að hagræða valmyndinni sem birtist á skjánum eftir þörfum.

Í þessu samhengi skal þess getið að hér á landi hafa þegar verið lögfestar reglur um gagnsæi eignarhalds fjölmiðla, ritstjórnarlegt sjálfstæði fréttamanna og vernd heimildarmanna en það var gert með lögum um fjölmiðla nr. 38/2011.

Ákvæði EMFA um sérmeðferð fjölmiðla vegna efnis sem kann að vera fjarlægt af samfélagsmiðlum

EMFA inniheldur einnig ákvæði um sérmeðferð fyrir efni fjölmiðla sem kann að verða fjarlægt af samfélagsmiðlum á grundvelli annarrar reglugerðar Evrópusambandsins: Digital Services Act (DSA).

Digital Services Act er ný löggjöf Evrópusambandsins um stafræn málefni, sem kölluð hefur verið DSA til styttingar. Löggjöfin inniheldur reglur um starfsemi tæknifyrirtækja sem gegna hlutverki milliliða í upplýsingasamfélaginu á netinu og tengja þar saman notendur og efni, vörur og þjónustu. Samkvæmt DSA verður þessum milliliðum skylt að grípa til aðgerða til að vernda netnotendur þegar löggjöfin kemur til framkvæmda og eru ríkustu skyldurnar lagðar á allra stærstu aðilana; þá sem hafa yfir 45 milljónir notenda og eru í aðstöðu til að hafa áhrif á og stýra því hvaða efni birtist þeim. Þekktustu milliliðirnir í þessum skilningi eru Facebook, Twitter, Instagram, TikTok og Google. Samkvæmt DSA verður þeim skylt að fjarlægja ólögmætt efni af miðlum sínum, hafi tilkynning borist um tilvist þess, og auka gagnsæi um starfsemina til muna, þar með talið um notkun algóritma og meðmælakerfa.

DSA tók gildi 16. nóvember sl. og kemur til framkvæmda í aðildarríkjum ESB 17. febrúar 2024. Reglurnar um allra stærstu samfélagsmiðlana og leitarvélarnar koma þó fyrr til framkvæmda, væntanlega strax næsta sumar.

Áhrif Digital Services Act á fjölmiðla

Fjölmiðlun nútímans fer ekki bara fram á hefðbundnum fjölmiðlum, heldur einnig á samfélagsmiðlum. Efni fjölmiðla er dreift á samfélagsmiðlum og tveir af hverjum þremur Íslendingum nálgast fréttir þar, samkvæmt könnun Fjölmiðlanefndar frá 2021.

Hefðbundnir fjölmiðlar á netinu falla ekki undir gildissvið DSA, þar sem notendur þeirra nálgast efni þeirra beint og milliliðalaust. En samkvæmt DSA eiga samfélagsmiðlar og leitarvélar að fjarlægja allt ólögmætt efni af sínum miðlum og er engin undanþága í regluverkinu fyrir efni fjölmiðla. DSA reglugerðin kann því að hafa áhrif á efni fjölmiðla sem deilt er á samfélagsmiðlum.

Við meðferð DSA frumvarpsins kom fram krafa, m.a. frá Norðurlöndunum, um að veitt yrði undanþága frá reglum DSA fyrir efni sem stafar frá fjölmiðlum. Sú krafa var rökstudd með því að fjölmiðlar starfi nú þegar samkvæmt skýrum lagaramma og/eða siðareglum blaðamanna.

Sérmeðferð fjölmiðla samkvæmt EMFA

Ekki náðist samstaða á Evrópuþinginu um undanþágu fyrir efni fjölmiðla í Digital Services Act, meðal annars vegna þess að talið var að nákvæm skilgreining á hugtakinu fjölmiðill gæti reynst torveld og að hætta væri á því að slík undanþága yrði því misnotuð. Lendingin var sú að bæta við ákvæði í European Media Freedom Act um sérmeðferð á efni fjölmiðla sem kann að vera fjarlægt á grundvelli Digital Services Act. Þannig má segja að þessar tvær reglugerðir tali saman.

Samkvæmt 17. gr. European Media Freedom Act fá yfirlýstir fjölmiðlar sérmeðferð á grundvelli Digital Services Act. Með „yfirlýstum fjölmiðlum“ er átt við að fjölmiðlum verður unnt að skila yfirlýsingu þess efnis að þeir séu fjölmiðlar sem njóti ritstjórnarlegs sjálfstæðis frá ríkjum innan og utan EES og að þeir beri ábyrgð á efni sínu á grundvelli laga eða viðurkenndra siðareglna blaðamanna í einu eða fleiri aðildarríkjum innan EES.

Upplýsa verður fjölmiðla fyrirfram

Allra stærstu samfélagsmiðlunum og leitarvélunum verður skylt að upplýsa fjölmiðla fyrirfram ef til stendur að fjarlægja efni sem frá þeim stafar. Kvartanir yfirlýstra fjölmiðla yfir fjarlægingu efnis á grundvelli DSA fá forgangs- og flýtimeðferð hjá miðlunum, auk þess sem fjölmiðlar munu geta beint kvörtunum til áðurnefnds samráðshóps, The European Board for Media Services. 

Yfirlýstum fjölmiðli, sem ítrekað verður fyrir óréttmætri fjarlægingu efnis, skal gefast kostur á viðræðum við fulltrúa samfélagsmiðilsins, til að leita skýringa og, eftir atvikum, koma í veg fyrir að efni fjölmiðilsins verði áfram settar skorður. Þá verður samfélagsmiðlum og leitarvélum skylt að birta árlega upplýsingar um fjölda tilvika þar sem efni yfirlýstra fjölmiðla voru skorður settar eða það fjarlægt og jafnframt rökstuðning fyrir þeim ákvörðunum.

Ekki bara í ESB-ríkjum

Rétt er að geta þess að framangreind regluverk hafa ekki bara þýðingu í aðildarríkjum Evrópusambandsins, því að EES-ríkjunum Íslandi, Noregi og Lichtenstein er skylt að innleiða þau í landslög, eftir þeim lögformlegu reglum sem gilda um upptöku löggjafar Evrópusambandsins í EES-samninginn.

Fleiri vopn í vopnabúrið

EMFA er ekki eina regluverkið úr smiðju Evrópusambandsins sem er ætlað að vernda og styrkja blaðamenn í baráttu þeirra gegn utanaðkomandi árásum og afskiptum af ritstjórnarlegu sjálfstæði. 

Eitt af því sem valdið hefur áhyggjum margra sem fylgjast með stöðu og þróun á sviði fjölmiðla í Evrópu er fjöldi tilhæfu‑ lausra málsókna gegn blaðamönnum og öðrum þátttakendum í opinberri umræðu. Á ensku hafa slíkar málsóknir verið kallaðar „Strategic Lawsuits Against Public Participation“ eða SLAPP til styttingar. Fimmtán tilkynningar um slík mál bárust til Evrópuráðsins árið 2021. Bent hefur verið á að þótt ekki endi öll slík mál fyrir dómstólum sé kostnaður við að verjast meiðyrðamálsóknum víða svo hár að jafnvel hótanir um málsóknir geti verið nóg til að kæfa gagnrýna umræðu. Því geti óttinn við að fá á sig lögsókn valdið því að blaðamenn og aðrir veigri sér við að setja mál á dagskrá og taka þátt í opinberri umræðu um mál sem varðar almannahagsmuni.

Haustið 2021 birti framkvæmdastjórn Evrópusambandsins tilmæli um að vernda, valdefla og tryggja öryggi blaðamanna og annarra sem starfa í fjölmiðlum þar sem sérstök athygli vakin á því að kvenkyns blaðamenn verða fremur fyrir netárásum gagngert vegna starfa sinna en karlkyns kollegar þeirra.

Evrópuráðið hefur einnig látið til sín taka í þessum efnum og hefur á síðustu mánuðum birt fjölda tilmæla um starfsumhverfi og frelsi fjölmiðla.

Loks er vert að benda á drög að tilskipun Evrópusambandsins um vernd einstaklinga sem taka þátt í opinberri umræðu gegn bersýnlega tilefnislausum eða óréttmætum lögsóknum, sem birt voru í vor, 27. apríl 2022, en tilskipuninni og tilmælum um sama efni er ætlað að verja blaðamenn fyrir kælandi áhrifum meiðyrðamálssókna á tjáningarfrelsið.

Skýr skilaboð

Heyrst hafa gagnrýnisraddir um að með European Media Freedom Act seilist Evrópusambandið of langt inn á valdsvið aðildarríkjanna. Einnig hefur því verið fleygt að þrátt fyrir háleit markmið sé löggjöfin fyrst og fremst pólitísk yfirlýsing eða einhvers konar „pappírstígur“. Margir hafa þó væntingar til þess að með hinni nýju reglugerð um fjölmiðlafrelsi, verði hún samþykkt óbreytt, verði frelsi og ritstjórnarlegt sjálfstæði fjölmiðla á Evrópska efnahagssvæðinu betur tryggt. Í öllu falli er ljóst að reglugerðardrögin innihalda skýr skilaboð til stjórnvalda í aðildarríkjum sambandsins, fjölmiðlafólks og almennings um mikilvægi þess að standa vörð um frelsi og sjálfstæði fjölmiðla.

Höfundur er yfirlögfræðingur Fjölmiðlanefndar.